中共周口市委关于加强党领导立法工作的意见

党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证。为了加强和改进党对地方立法工作的领导，发挥党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，推进科学立法民主立法进程，提升地方立法质量，推进全面依法治市，根据《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》（中发【2016】10号）、《中华人民共和国立法法》和《省委领导地方立法工作规程》有关要求，现提出如下意见：

一、充分认识做好新时代地方立法工作的重要意义

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视社会主义法治建设和立法工作，就加强和改进我国法治建设和立法工作提出了一系列新思想新论断新要求。党的十八届四中全会对全面依法治国作出战略部署，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，是我们党治国理政方式的又一次伟大历史转折。统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局在周口落地生根，加强和改进地方立法工作，提升我市地方立法工作水平，地位更加突出、作用更加重大。

做好地方立法工作是决胜全面小康、推进为中原更加出彩绘就添彩画卷的迫切要求。去年召开的市四次党代会，鲜明提出决胜全面小康，实现富民强市，建设美丽幸福新周口的重大历史任务，描绘了未来五年各项事业发展的宏伟蓝图。今年，市委围绕贯彻落实省委十届六次全会暨省委工作会议精神，提出决胜全面小康、为中原更加出彩绘就周口特色画卷。完成历史任务、实现奋斗目标，做好地方立法工作、完善法治体系既是重要内容，也是重要保障。解决制约科学发展的体制机制障碍，化解各种社会矛盾，维护社会公平正义，保持经济持续健康发展和社会和谐稳定，都需要织密法律之网、强化法治之力。

做好地方立法工作是全面深化改革、推进治理体系和治理能力现代化的迫切要求。全面深化改革首先要求坚持依法推进，在宪法法律制度空间内探索和创新，确保各项改革于法有据，提高改革的稳定性、规范性。全面深化改革意味着社会关系发生深刻变化，利益格局发生深刻调整，规范人们行为、协调利益关系、维护合法利益都需要运用法治思维和法治方式营造良好氛围和环境。同时，一些改革成果需要及时上升为法规进行固化。当前，我市改革进入攻坚期和深水区，涉及领域不断扩大，系统性关联性日益增强，迫切需要加强和改进地方立法工作，更加关注改革需求、更加适应改革形势，充分发挥法治的引领、推动、规范、保障作用。

做好地方立法工作是落实全面依法治国、全面依法治市的迫切要求。立法是依法治国的前提和基础。落实依法治国基本方略、推进依法治市深入实施，对地方立法工作提出了新的更高要求。2015年立法赋权以来，我市地方立法工作开局良好，取得明显成效，但也存在一些突出问题。设区的市立法权限范围的城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护领域，缺乏相应的地方性法规，需要抓紧时间制定；一些部门和单位对地方立法的重要性认识不到位，被动应付；立法体制和工作机制还存在一些不适应、不健全的问题；地方立法力量薄弱，立法队伍的能力和水平还不能适应立法工作的需要。这都要求我们以更高标准加强和改进立法工作，进一步提高立法质量和效率，及时进行法规立改废释，加强地方性法规与法律的衔接配套，推动法律体系完善发展。

二、党委领导立法工作的指导思想和基本原则

党委领导立法工作必须高举中国特色社会主义伟大旗帜，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的科学立法工作格局，把党的领导贯彻到地方立法工作全过程，确保立法反映党和国家事业发展要求、体现社会主义核心价值观、回应人民群众关切期待，实现良法善治，为决胜全面小康、绘就中原出彩周口添彩画卷提供坚实的法律制度保障。

党对立法工作的领导，包括党委按照中央大政方针和省委决策部署，领导本地区立法工作，研究决定地方立法工作中的重大问题。做好党委领导立法工作，必须遵循以下基本原则：

坚持主要实行政治领导。党委对地方立法工作的领导主要实行政治即方针政策的领导。党委通过确定立法工作方针、提出立法意见和建议、明确立法工作中的重大问题、加强立法队伍建设等，确保立法工作充分体现党的主张，反映人民意志,得到人民拥护，始终把握正确政治方向。

坚持民主决策集体领导。党委领导立法工作要坚持民主集中制，恪守以民为本、立法为民理念，抓住提高立法质量这个关键，推进科学立法、民主立法、依法立法，完善立法体制机制，保障人民能够通过多种途径参与立法活动；善于统筹协调不同主张和利益关系，遵循党内重大决策程序规定，集体研究决定地方立法中的重大问题。

坚持充分发挥立法机关作用。党委领导立法工作必须符合依法执政要求，正确处理加强党的领导和支持保证立法机关充分行使立法权的关系。地方立法由立法机关根据法定权限组织开展起草审议活动。党中央或者省委对重要立法工作已有明确意见或者明确规定的，立法机关要认真贯彻落实。

坚持依法依规开展工作。党委领导立法工作必须在宪法法律范围内进行，健全党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的体制机制。做好党委领导立法工作程序与立法程序的对接，不允许以党内程序代替立法程序。

三、研究部署地方立法工作布局

加强党委领导地方立法工作，必须紧紧围绕完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，围绕贯彻中央、省委决策部署和全市改革发展稳定大局，完善与宪法法律行政法规相配套、体现发展需要、具有周口特色的地方性法规，加强统筹谋划，搞好科学布局，有力引领地方立法工作，增强地方立法工作的系统性和前瞻性。

(一)确立地方立法方针战略。党委根据不同时期形势任务发展变化，按照完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的实际需要，结合周口实际，在党的全市代表大会报告或者市委全会决定决议中，确立未来一个时期地方立法工作指导方针和目标任务，明确城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等重点立法任务，提出完善立法工作机制的意见。

    (二)审定地方立法规划计划。党委加强对立法规划和年度计划编制活动的指导，市人大常委会党组、市政府党组要全程领导立法规划计划编制工作，科学确定重点立法项目。市人大常委会党组在换届工作完成后3个月内，将拟定的立法规划报送市委，经市委常委会会议审定后以市委文件形式转发。立法规划因形势任务变化需作重大调整的，市人大常委会党组要及时向市委提出调整建议，由市委按程序审批。市人大常委会党组、市政府党组在每年年底前提出建议列入下年度市委常委会工作要点的立法项目。市政府党组要在市政府审批前，将年度立法工作计划报送市委审定。

    (三)提出立改废释意见建议。市委根据全市改革和经济社会发展需要，向市人大常委会、市政府提出重要立法立改废释的意见建议。对市委提出的意见建议，市人大常委会党组、市政府党组要尽快研究制定落实方案并向市委作出书面报告。

    四、领导地方性法规规章制定工作

    党委加强对主题重大、政治敏感、情况复杂、社会关注度高的重要地方性法规、规章制定工作的领导，讨论决定地方立法涉及的重大体制和重大政策调整，协调解决重大立法争议，切实增强立法的及时性、系统性、针对性、有效性。

(一）领导市属立法权限范围方面立法。地方性法规起草工作启动后，牵头起草单位要就立法的指导思想和原则等重大问题向市人大常委会提出报告，由市人大常委会党组审定，其中需要提请市委决定的重大方针政策问题，市人大常委会党组要报告市委，由市委常委会会议审定。地方性法规草案基本成熟后，在提请市人大或其常委会、市政府审议前，由市人大常委会党组、市政府党组将草案或者草案中涉及的重大问题报告市委，经市委常委会会议讨论同意后，再按照法定程序提请审议。其中特别重大的法规草案，必要时还应当经市委全会讨论同意后再提请审议。制定涉及跨地区跨部门的重大经济社会方面地方性法规、规章的，还应当按程序报请共同上级党委(党组)同意。市政府制定法规的配套规章的，要参照上述程序，报请市委或者同级党委(党组)研究同意后，再按照法定程序审议发布。

(二）加强生态环境领域地方立法。习近平总书记强调，要用最严格制度最严密法治保护生态环境，加快制度创新，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。党中央作出了打好污染防治攻坚战的决策部署。要按照中央要求，适时制定大气污染防治等相关地方性法规，以法律的武器治理污染，用法治的力量保卫蓝天。

(三）将社会主义核心价值观融入地方立法。坚持以法治国和以德治国相结合，强化道德对法治的支撑作用。地方性法规要树立鲜明的道德导向，把社会主义核心价值观贯穿其中，弘扬红色文化、红色基因、革命传统、民主精神。在文化促进、移风易俗、民族文化、非物质文化等方面，结合周口实际，及时制定地方性法规，作出有针对性的规范和引导，注重运用法治手段解决道德领域的突出问题，积极引领社会道德风尚。

(四）加强民生领域地方立法。地方性法规与群众的距离比较近，与基层的距离比较近，老百姓的感受更直接、更具体、更真切。要制定完善地方性法规、政府规章和其他规范性文件，加强、引导、保障和提高“七有”，不断促进社会公平正义，不断促进人的全面发展，努力从法治上增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

五、充分发挥市人大及其常委会在立法中的主导作用

（一）支持和保证立法机关充分行使立法权。加强党对立法工作的领导，必须重视发挥立法机关在立法工作中的主体作用。党委充分尊重和支持市人大及其常委会依据宪法和法律有效行使立法权，积极解决地方立法工作中遇到的问题，保证地方立法工作的顺利进行。推动健全人大主导立法工作的体制机制，按照科学立法、民主立法的要求，加强立法协商，健全立法起草、论证、协调、审议机制，有效防止立法工作的部门化倾向和争权诿责现象。充分发挥人大代表和常委会组成人员在立法中的主体作用，增加有法治实践经验的专职常委比例。依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度。

（二）发挥市人大及其常委会在立法工作中的主导作用。发挥市人大及其常委会在立法工作中的主导作用，既是宪法法律赋予的职权，也是新形势下加强和改进地方立法工作的着力点。要发挥好人大在立法项目征集、立项、起草、论证、协调、审议、表决等各环节的主导作用，建立健全相关工作机制，不断完善由人大相关专门委员会、常委会法制工作委员会组织有关部门起草综合性、基础性等重要法规草案制度。要科学合理确定立法项目，建立健全立法项目论证制度，确保地方立法同国家、省立法进程相协调、同改革发展重大决策相衔接。要不断完善法规草案起草过程中的沟通协调机制，充分发挥人大法制委员会统一审议和专门委员会或者工作委员会审议的作用，调动各方面的积极性，共同做好立法工作。

（三）不断提高法规草案审议质量。对于法律关系比较复杂、分歧意见较大的法规草案，采取积极慎重的态度，需要调研的深入调研，需要协商的反复协商，需要论证的充分论证，在各方面基本取得共识后再提请表决。要抓住每一部法规案的关键条款深入进行审议，重点解决制度设计的难点问题。对于争议较大但实践迫切需要的法规案，要充分听取各方意见，及时果断决策，避免久议不决。要发挥好人大代表的主体作用，认真研究采纳代表议案提出的立法建议，健全法规起草征求人大代表意见制度。

（四）统筹协调地方立法工作。市人大及其常委会要在党委领导下发挥好统筹协调作用，加强与市政府的沟通协调，督促市政府落实有关立法责任。加强与省人大常委会的联系，立法中遇到的问题要及时与省人大法制委员会、省人大常委会法工委沟通。积极配合省人大常委会做好全省性地方性法规的意见征求、调研工作。

(五)依法做好规范性文件备案审查工作。一切违反宪法法律的地方性法规、规章和规范性文件都必须予以纠正。强化市人大常委会的立法监督职责。推动建立健全地方性法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制。支持市人大常委会认真履行立法监督职责，按照有件必备、有备必审、有错必纠原则依法开展对地方性法规、规章和规范性文件的备案审查。及时开展地方性法规、规章和规范性文件的清理工作，有效解决地方性法规、规章和规范性文件与法律体系不协调、不统一、不衔接、不一致问题，维护社会主义法制的统一和尊严。

六、充分发挥政府在立法工作中的基础性作用

    (一)重视发挥政府在立法工作中的重要作用。市政府在提出地方性法规草案，制定行政规章等方面担负着重要职责。要推动市政府及时有效地做好有关立法工作，加强和改进政府立法制度建设，完善行政规章制定程序，完善公众参与政府立法机制，加大对部门争议较大的重要立法事项的协调决策力度，有效防止部门利益和地方保护主义法律化，切实提高立法质量和立法效率。

（二）建立政府向人大提出立法项目建议和法规议案的机制。根据立法法要求和省人大常委会统一安排，市政府应在每年9月底前，提出下一年度立法建议项目，经市委常委会研究后，报省人大常委会备案。

（三）加强对法规草案起草工作的统一领导。市政府提请审议的地方性法规草案，要成立法规起草工作领导小组，组建法规起草班子，建立与市人大法制委员会、市人大常委会法工委工作通报制度，发挥好政府法制部门的综合协调作用和对改革的统筹推进作用。起草过程中坚持立法公开、问题导向和公共治理理念，按照法治思维、法治方式改革行政管理体制和管理方式，从源头上解决立法的公正性问题，防止部门局限、部门利益对立法的影响。

（四）建立法规案预审制度。市政府提请审议的法规案，应当提前1个月报市人大相关专门委员会，由其会同市人大常委会法工委进行预先审查，研究其是否完成了协调论证、公开征求意见、依法举行听证和社会稳定风险评估等工作。经市政府常务会议讨论通过的法规草案，应当于每年的5月底报市人大常委会。

（五）依法依规制定政府规章。规章起草工作启动后，牵头起草单位要就规章的指导思想、基本原则和主要内容等重大问题向市政府报告，由市政府党组审定。规章草案基本成熟后，在提请市政府常务会议或者全体会议审议前，市政府党组应将草案和草案涉及的重大事项、法律依据、专家论证等有关情况报告市委，由市委法规机构会同市委有关部委进行合法合规性审核，经市委常委会议研究同意后，再按照法定程序提请审议。

（六）加强与市人大常委会的沟通协调。建立市政府与市人大常委会多层次沟通协调机制，相互配合，解决立法中的重点、难点问题。在立法法对政府规章的立法权限进行规范后，一些原本通过规章解决的问题需要制定地方性法规来解决，要平衡好立法资源，做好政府规章上升为地方性法规的程序衔接。

七、形成公众有序参与地方立法工作机制

（一）积极探索公众有序参与立法的途径和方式。充分发挥听证会、论证会、座谈会的作用，广泛征求社会各方面尤其是基层群众的意见和建议，认真听取专家学者的意见和建议，努力提高立法调研的针对性和时效性。不断完善公布法规草案的工作机制，建立健全采纳公众意见的反馈机制，积极回应社会关切，切实增强公众参与立法的实效，使立法过程成为普法过程。

（二）建立完善人大代表参与地方立法工作机制。把办理代表议案建议同制定修改法规结合起来，把邀请代表参与常委会活动同提高法规草案起草和审议质量结合起来，认真研究吸收代表提出的意见和建议，充分发挥人大代表在立法工作中的作用。

（三）建立完善公众有序参与立法的机制。建立立法联系点，推行立法工作者、实际工作者、专家学者“三结合”起草方式，充分发挥市委法律顾问、市委立法专家咨询库、市人大常委会立法咨询专家、专业代表小组的作用。建立完善制度，明确公众参与地方立法的范围、程序和方式。建立公众参与地方立法的诉求收集、处理、评估、反馈机制和激励机制。在充分利用好报纸、电台电视等传统媒介的同时，利用好网络、短信、微博、微信等新兴传播手段，使更多公众及时参与地方立法工作。

八、加强组织保障

    加强党对立法工作的领导，是党依法执政的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。党委要把领导地方立法工作摆在更加突出位置抓紧抓好，不断提高领导地方立法工作的能力和水平。

    (一)落实党委领导责任。党委要建立健全领导立法工作责任制，党委主要负责同志要履行领导立法工作第一责任人职责，做到重点立法工作亲自过问、重要立法项目亲自推进、重大立法问题亲自协调，其他负责同志要按照党委统一部署抓好分管领域相关重要立法事项。党委领导班子成员要学习掌握立法基本知识和程序，勇于在实践中深化对立法工作规律的认识，不断增强领导立法工作的本领。党委办公室要按照党委要求，加强对党领导立法工作的统筹协调，落实市委领导地方立法工作规程，建立工作衔接机制，承担服务本级党委领导立法工作的相关职责。党的纪律检查机关和党的工作机关要结合自身职责承担党领导立法工作的相关任务，形成工作合力。

    (二)发挥立法机关党组织作用。党对立法工作的领导，很大程度上要依靠立法机关党组来组织实施。市人大常委会党组、市政府及其工作部门党组要认真履行政治领导责任，研究决定所承担立法工作中的重要问题。建立健全立法机关党组向党委请示报告制度，每年年初市人大常委会党组、市政府党组要将上年度立法工作情况向党委报告，相关报告事项可列入党组向党委所作的年度工作报告；立法工作中遇有重大问题及时请示报告。立法机关中的党组织和党员要充分发挥政治保障和先锋模范作用，坚决贯彻落实党委决策部署，遵守政治纪律和政治规矩，认真履职尽责，确保党的主张得以实现。

    (三)加强队伍建设。立法是政治性、专业性、理论性、实践性都很强的一项复杂工作，需要高素质的立法专业人才作保障。要把思想政治建设摆在首位，推进立法队伍的正规化、专业化、职业化，加强立法能力建设，着力提高遵循规律、发扬民主、加强协调、凝聚共识的能力。要探索创新立法人才培养和任用机制，注重从实务部门、有基层实践经验的干部和律师、专家学者中选取贤才。加强党委办公室法规工作机构建设，充实专门力量，提高综合素质，使其更好地承担起服务党委领导立法工作的职能作用。