史论县域  

县，作为行政建制的一个层次，在我国已有2000多年历史。对于中国县制历史，在基层摸爬滚打几十载的宋亚平先生（现任湖北省社会科学院院长）较有发言权，他多年来从事县域经济研究，对县域经济有比较系统的思考与总结。周口人大网特将宋亚平先生对中国县制历史研究呈现出来，用宋亚平的话讲，这将是一份关于县制知识的“快餐面”，望读者和诸网友细细品尝。

“县官”不是“歪嘴和尚”

据笔者所知，在一些地方的党政机关官员中，有些人瞧不起在基层工作的县委书记和县长，总觉得他们是一帮文化层次低、综合素质差的“游击队”。还有人认定有两条颠扑不破的真理：一是越是大衙门里的领导干部越亲切，越是地方“小萝卜头儿”越恶劣；二是上级印发下来的“红头文件”和领导讲话精神都是好“经”，可惜被下面县里干部队伍中那帮人给念“歪”了。

然而，这些人可能忽视了一个基本的实情：如今的县委书记和县长们，甚至包括那些乡镇党委书记、乡镇长们，绝大多数都有过正规的大学本科教育的文化背景，相当部分还拥有硕士、博士研究生毕业的文凭，综合素质一点儿都不差。同时，别看当一个县委书记和县长的“官职”不大，但往往都拥有几十万甚至上百万人口的“地盘”。按照无所不包、无所不管的无限责任政府的传统体制，“县官”除了外交与国防可以不管之外，其余什么都得管！关键的问题还在于：不管你是哪一级政府的“红头文件”和哪一位领导的讲话精神，最后都必须落脚到能够有效解决本地的现实矛盾事务上来。

现在上级政府的许多“红头文件”，为保证政策的统一性和防止基层干部在执行过程中“短斤少两”，一般都规定得比较详细具体，并覆盖到全国960万平方公里的范围内。但中国之大，东西南北间的地区差距极其明显。在那个县所适应的具体政策，到了这个县则未必符合实情。为了在贯彻落实上级政府“红头文件”的过程中方便操作以解决问题，结合本地具体情况实事求是地做一些灵活调整，这本是尊重科学的工作作风与极其正常的办事现象，怎么就成了“歪嘴和尚”了呢？

再说，如今上级领导同志很忙很累，方方面面不可回避的各种讲话很多，不少讲话稿又都是由不同利益诉求的政府各个部门起草的，有些内容与精神便自然会形成相互抵触、相互打架的局面，领导同志一不小心就可能陷入“圈套”之中。另外，有些领导干部讲话水平很高，脱稿一讲往往就是几个时辰甚至一天工夫，但就是很难“刺刀见红”地解决下面不同县域所面临的实际问题。我们当“县官”的战斗在第一线，各种十分具体的矛盾纠纷根本无法容忍你去耍“嘴巴皮子”，而是必须采取有效措施迅速予以解决才能平安稳定。因此，在解决问题的方式方法上与省市领导那“外交辞令”般的讲话精神有些出入，怎么就成了“不保持一致”了？

根据有关统计资料，到2008年，我国现有34个省级行政区，即4个直辖市、23个省、5个自治区、2个特别行政区。下辖有2861个县域行政单位。其中，845个市辖区，374个县级市，1470个县，117个自治县，49个旗，3个自治旗，2个特区，1个林区，共2861个县域行政单位。如果不算地级以上城市所管辖的区，县域人口总规模为9．47亿，占全国总人口的73．3%。国土面积占全国总面积的96%。2008年，县域经济所创造的国内生产总值已经达到16万多亿元，接近全国经济总量的60%。可以说，县域经济占据着整个国民经济的“半壁江山”。

从行政管理体系看，县是我们国家政权结构中最为基本的一个层次，尽管下面还辖有乡镇一级政府，但国家许多现行的政策与法律明确规定，诸如工商、税务、土地、技术监督、劳动人事、交通等等，包括计划生育工作的执法主体都不在乡镇而在县。所以，县的管理层次虽然比较低，但“麻雀虽小，五脏俱全”，几乎所有的社会事务和社会责任在这里都有着集中的表现。但是，中国的干部队伍从上到下都有相对统一的行政级别和工薪待遇，处长与县长属于同等级别的“官员”，发文时都属于“县处级”的范围，没有大小的分界。不过，一个县纵横几千平方公里，少则几十万人，多则上百万人，工、农、兵、学、商等各个阶层无所不有，成为国家政治、经济、文化生活中最为完整的基础社会体系，其承负的社会责任和所付出的辛勤劳动远不是那些机关里的处长们所能够简单地类比的。

千万不可小视“县”

在笔者看来，千万不可小视“县”。县不仅是我们这个泱泱大国的地域基础，也是我们中华民族的社会细胞。过去，由于交通、通讯事业不发达，绝大多数老百姓生活在“鸡犬之声相闻，民老死不相往来”的自然经济环境中，县域往往就是他们生活秩序中拆不散的“篱笆墙”，知县大人则是为他们当家作主的“父母官”；即使有能力走出家门、闯荡江湖，无论升官发财，还是漂泊海外，直到今天，人们的心目中也多以“县域”为故乡。我们平常讲籍贯、认老乡，包括识辨风土人情、方言语种、饮食习惯等等，在很大程度上也几乎都是“县”的概念。

在中国，县域所平均拥有的国土面积约为4000多平方公里。这是一个什么概念呢？简单地讲，目前世界上将近2/3的国家，其版图面积只相当于甚至还不如中国的一个县那么大。

中国的县不仅地盘大，而且人口多，超过100万人口的县域不在少数。以湖北为例，人口超过100万的县，全省便有10个之多。其中，天门以176．3万人为“大哥大”，仙桃160万人，监利144．6万人，麻城116．3万人，枣阳109．9万人，公安107．6万人，汉川106．8万人，钟祥103．5万人，浠水1024．9万人，潜江101．3万人。湖北省县均人口为63．25万人，这个规模在全国尚只能排位“老六”，因为县均人口高出湖北的省份还有江苏（91.73万人）、安徽（76.94万人）、河南（73.75万人）、广东（73.48万人）、山东省（71.81万人），如此众多的县域人口，不说是像梵蒂岗那样针尖大的国家所无法比拟，就连太平洋上许多岛国也是不敢与之相提并论的。

县域作为一个地域和行政区划管理的单位，这应该是没有什么争议的话题。自春秋战国时期“废分封、兴郡县”以来，历朝历代就一直把县一级作为国家划分行政地区，实施行政管理的基本单位。无论是以传统农业为主要经济形态的封建社会，还是在地球越来越小，世界经济日益一体化的今天，人们所从事一切社会活动也必须“植根发育”在一定的行政区划范围内，这叫“高楼万丈平地起，江河千里有源头”。因此，具有相对清晰界址的县一级行政区划便自然而然地在国民的政治、经济和文化生活中具有基本单元的性质。实际上，东西发达国家如日本、美国等也大多有县这一行政区划的管理级层。所以，许多学者在研究国家制度时，往往也喜欢把县域县制作为“解剖麻雀”的对象。

以县为单位的行政区划与行政建制，在中国历史上一直是国家最重要的政治单元和管理层次。虽然县与县彼此之间大小不一、强弱参差、特色各异，横向看来散得像一袋子互不统属的“马铃薯”，但它地域广阔、人口众多，就像青藏高原载着喜马拉雅山、喜马拉雅山又托着珠穆朗马峰一样，筑铸成国家这个庞杂而高大的金字塔。所以，自古以来，历代封建王朝不论是万国来仪的盛唐时期，还是疆土广阔的前清年代，都极为重视县一级政权的社会地位。尽管县令只是一个小小的“七品芝麻官”，论级别远不如朝廷各大衙门内的办事员，论待遇不及皇亲国戚家中的仆人。然而，就这么个小小“七品芝麻官”，一般都是由皇帝亲自任命。为什么？因为一方福祸安危的责任，很大程度上就系在这个所谓“父母官”的身上。另外，县一级的行政级别虽然比较低，但行政建制和管理职能健全，面对的是一个相当完整的社会和广大的人民群众，所接触和所处理的都是一些具体而复杂的矛盾事务。所以，历朝历代选人用人的时候都十分注意“将军起于卒伍，宰相始于郡县”的原则。

由各个王朝兴衰更替所组成的2000多年的封建社会是一条历史的长河，在这条川流不息的长河中，许多成就卓越、政绩彪炳的政治家和名臣能臣，则是一朵朵灿烂而绚丽的浪花，千百年来一直为广大人民群众所颂扬。例如西门豹、陶渊明、韩愈、狄仁杰、欧阳修、王安石、范仲淹、包拯、海瑞、寇准、甘汝来、于成龙等人，都曾经担任过“七品芝麻官”，并从这个小小知县的岗位上一步一个脚印扎扎实实地干起来的。现今通过文学作品而为全国老少皆熟的“三国”人物，如曹操年轻时，“除洛阳北部尉，迁顿丘令”。刘备当年“除安喜尉，下密丞，后为高唐尉，迁为令”。孙权“年十五，为阳羡长”。笔者专门查了一下，《三国志》中绝大多数英雄豪杰，都基本上有过“县官”的工作经历。所以，毛泽东同志曾经多次讲过，能够当好一个县委书记的干部，就能当好一个省委书记。由此可以想象，县一级在整个国家政治、经济和社会生活中的重要地位。

一部千年县制史  一幅行政区划全景图

几千年的中国古代社会，斗转星移，沧海桑田，改朝换代，分分合合的事情经常发生，行政管理体制亦随之出现过诸多变化，但县一级的行政区划与经济单元等建制一直相对比较稳定。著名的中国历史地理学家葛剑雄先生曾经作过专门的考证与统计，自秦始皇统一中国全面推广县制以来，历朝历代所设置的县数均在1000个以上、2000个以下，就连县级行政区划设置最多最滥的南北朝时期，县数也没有超过1800个的。据他统计，西汉末年就曾经有1587个县，至清嘉庆二十年时还是1549个县，数量上几乎没有增减。延续数百年至上千年的县比比皆是，有2000多年历史的县不在少数，而其中一些县从秦朝至今从未改名，甚至连治所也没有迁移过。由此可见，县一级行政区划与管理体制在中国长达2000多年的历史进程中，始终处在一种基本上没有太大变化的状态之中。

当很多制度层面上的东西随着时间的流逝而消失之际，“县制”为什么在历经了2000多年的各种社会变迁之后竟然能够比较稳定地保持下来？其中到底有哪些值得我们关注的密码与窍门？在今天的经济建设与社会进步中，传统的县制中的一些显规则与潜规则还有没有什么意义？是否需要批判或借鉴和移植？应该说，这些东西确实属于能让很多人都感兴趣的问题。

所以，我以“王婆卖瓜”的方式申明一下：千万不要以为历史知识饥不能果腹、寒不能充衣，没有什么用处！那些战斗在县域第一线的同志们，虽然每日受文山会海的“压迫”，工作十分繁忙，但仍应发扬“钉子”精神，挤出时间和安排精力去认真读几本史书。凭我当了多年“七品芝麻官”的经验和体会，现实生活中的许多事情为什么会形成今天这个样子，其实与历史上的前天、昨天有着十分紧密的关系，就像滚滚长江东逝水，再怎么波澜壮阔，也必然是涓涓细流所汇集而成一样，而涓涓细流又皆各有自己的源头。如今治理长江、黄河，无论是“疏”是“堵”都不足以治本，而必须先从上游水土保护着手才能彻底解决问题。“文革”时期，我们曾经下定决心大破“四旧”与“封资修”，企图与历史传统彻底决裂，但结果除了思想上和行为上更加混乱之外均为无功而返。只要留心，在县域范围内的政治、经济、文化等各个方面，我们仍然可以发现许多有形或无形的历史痕迹。懂一点县制的历史，至少可以让人在分析现实问题的过程中有一种纵深感。

在中国的各种制度建设和文化传承中，县既是地域的范畴，又是亲缘的范畴，更是社会的范畴。研究县制的由来与演化、分析县域管理体制与运行机制的嬗变、了解和掌握那些繁衍生息在县域中广大人民群众政治、经济、文化等方面的真正生活状态，对于进一步推动当前的改革和开放，贯彻落实科学发展观，构建和谐社会，也许能够起到某种见微知著的作用。

坦率地讲，我虽然算是历史系科班出身，但历史学领域十分广阔，专业之间隔行如隔山，加之长久未再涉猎，即使是想把这个县制的来龙去脉说清楚，也实在有些力不从心。不过，现在围绕“县制”的研究已经成为一个相当热门、相当红火的学术领域，有关的研究文章和著作可谓如同“雨后春笋”，说它是“汗牛充栋”甚至叫“堆积如山”也丝毫不为过分。就像汽车、钢铁、电力等产业领域的发展为人们提供了广阔的就业机会一样，社会科学领域的某些热门课题不仅造就了数不清的专家学者，更不知道养活了多少人！县制话题如此彰显、如此热门，也决不是由哪一个或哪一帮“舞墨文人”所能随心所欲说了算的，而必然是仁者见仁、智者见智的状况。对某个事物有不同的理解与相异的结论，总是无处不有、无时不在的正常事情，用时髦的语言来形容叫“百花齐放、百家争鸣”。

“县”的性质到底是什么

“县”，到底是什么性质？我想，早在从春秋战国那个年代开始就应该有很多仁者见仁、智者见智的不同说法。2000多年来，尽管有关它的“嘴巴官司”直到今天仍然分不出胜负优劣，但人们至少会承认有一个不争的客观事实，即县的第一要义是地理空间的概念。地理空间为何物？地理空间就是地域范围的意思。例如我们平常从地图上所看到的那些大至亚洲、欧洲、美洲、太平洋、青藏高原、长江三角洲，小及海南岛、洞庭湖、太行山、北京市、湖北省、监利县等，都是用来表现此地方而不同于彼地方的地域范围。在古代“五行”之说盛行的时候，经常听到“左青龙、右白虎、前朱雀、后玄武”一类很玄妙的语言，所指为“风水”学中东西北南四个地域方位。

有人说，距离产生美。实际上，范围也产生美。当我们出门在外、浪迹天涯的时候，朋友碰到一起免不了要问籍贯、找老乡，若系同一省份，谈起来便觉得亲切，有一种“美不美、故乡水；亲不亲、故乡人”的神经质。但最具认同感和最容易触发情怀的，还是同一县域所特有的那一口伴随年龄增长而日益浓厚的乡音。唐代著名诗人贺知章在85岁高龄那一年写过一首脍炙人口的诗篇：“少小离家老大回，乡音无改鬓毛衰。儿童相见不相识，笑问客从何处来。”按他自己的解释，这个乡音即儿时的故乡山阴县(今浙江绍兴)的方言。因此，古人讲的真正故乡，大多指的就是出生地所在的县域。我们如今升学、入党、提干、登记公司、办信用卡等等，也都要在各种表格中填写自己的籍贯。这个籍贯是哪里呢？就是你老爸甚至是你爷爷生于斯养于斯的那个县域。所以，县之为物，首先是可以通过平面形式表现出来的具有一定范围界线的地理空间。

第二，县是政权体系中的行政区划的概念。严格地讲，自然形成的地理空间可以很小，也可以很大，但如果没有人文的内涵，再小或再大都没有任何意义。比喻说，黄河流域也好，长江流域也罢，只有当它被人类社会的喧嚣所搅动之后，才使其由一个混沌状态变化为具有时间、空间、人间、尘世间等一系列鲜活意义可以描绘的范围界线。不过，这仍然难以是严格意义上的地域概念，还必须加上人类社会的某些政治、经济和文化元素，才能真正成为科学的地域概念。例如元、明两代封建王朝在长江流域划分行省界线时，始终坚持“跨江而治”的原则。作为生长在长江边上的我经常纳闷：以长江划界不是最简单和最无争议的办法吗？为什么要把四川、湖北、安徽、江苏等省都搞成江南江北均辖有州县而要履行管理职责就必须经常渡江的麻烦局面呢？直到上大学听老师讲历史地理课的时候才闹明白，封建王朝之所以如此界定主要出于两个担心：一是防止地方分裂势力利用长江天堑搞割据独立，二是有利于江汛时期地方政府兼顾长江两岸的抗洪救灾。所以，同省域的基本概念一样，县就是一个被国家确定了行政范围和赋予了管理职能的地域概念。

第三，县是人类社会专门设置的政治符号。《动物世界》的电视节目描述，凡豺狼虎豹均有霸占欲，一般会在领地四边撒上尿液，以警告入侵者不得擅自闯入自己的控制区。古今中外所有的国家，为了行使政权的需要，有效地控制各个地域，也通常在其所辖的领土范围内按照自然地理的条件、政治经济的状况、民族和人口的分布、历史的传统以及军事的需要，把全国划分为不同层级的若干行政区，这种划分就叫做“层级管理”。这几乎是国际通行的惯例，也是历史以来的陈规。不管政府层级如何设置，也无论行政区划怎样称谓，所拥有的内涵与性质都只是国家政权体系中的管理形式与方法，代表的亦是对某一特定区域有效行使管辖权力的地域范围。至于说它应该叫“县”好，或者叫“悬”好，恐怕关系不大，很可能就是那些历史当事人一时心血来潮而随意称呼的结果。久而久之，人们对于“县”这一新生事物的出现，从不顺眼、不顺耳、不适应，逐渐到顺眼、顺耳、适应，便慢慢地习惯成自然了。所以，将这种根据国家行政区划设置的地方政府称之为“县”，把县政府行使管辖权力的地域范围称之为“县域”，可以说是历朝历代以来基本上没有歧义的事情。

县的运行机制

县的基本概念弄明白、整清楚之后，“县制”的意思便自然应该是云开雾散、一目了然了。这就是：自从中国历史上的“县”横空出世以来，统治阶级紧密围绕着对县域范围内人民群众与社会事务进行有效治理，而逐步建立、健全起来的相关管理体制和运行机制。按照唯物辩证法的原理，任何事物都有自己内在的运行规律。县域范围内的社会活动也是一样，人们根据其内在规律所逐渐建立和健全完善的管理体制与运行机制，便是追求县域有效治理的前提与基础。这也叫“没有规矩，不成方圆。”

说有效治理县域也不尽然，只能讲通过不断健全完善管理体制与运行机制尽其所能去争取而已。从秦汉至明清，历朝历代都出现过军阀混战、天下大乱、民不聊生、生灵涂炭的黑暗时期，没有哪个县域能够独善其身，成为动荡之中世外桃源。但是，这在很大程度上与具体的县制没有蛮多关系，特别是到了改朝换代的日子，整个国家的政治大厦都崩溃了，“覆巢之下安有完卵乎？”你那个小小的县域治理得再好，也是挡不住金戈铁马与刀光剑影的。

孔子曾经说过：“劳心者治人，劳力者治于人。”中国封建社会的早期统治者划定县域、设置县衙、派遣县官、实施县政等一系列创造性活动，就是县制建设的开端。我们过去老批判中国的封建时代是人治的历史而不是法治的社会，其实有点冤。春秋战国时期，诸侯国的领导人对县制的大胆探索，谁敢说这不是中国古代法律制度建设的内容！当年，“县”作为新生事物刚刚降临凡世，以商鞅、韩非等人为代表的法家，坚决主张法律在县域治理中的强制性作用，认为法律应该成为一种权衡、规矩和尺度，以提供一个判断是非的客观准则。同时，法律应随时代而变；法由国家制定；法应公开，应平等适用；应严格守法，法与赏罚不可分，等等。后来，魏国大臣李悝在各诸侯国法律的基础上制定了中国历史上第一部比较完整的法典《法经》。秦始皇统一中国之后，采纳法家代表人物李斯的建议，下令禁止儒生以古非今、以私学代替法律，而只准“以法为教”“以吏为师”。

实际上，无论是“德治”“礼治”还是“法治”，都必须通过制度建设来具体实施，其社会成效也必须通过制度建设来保证。所以，体制建设对于县域治理的重要性便不可避免地提上了统治者的议事日程。具体地说，县域管理体制是规定县域政府组织、县域社会团体、县域人民群众在各自的管理范围、权限职责、利益及其相互关系中应该遵循的行为准则。这里当然还应该包括县级政府与上级政府在权、责、利方面的清晰界限。比方说，你上级政府给我多少行政权力，我就承担多少社会责任；每年政府的财政收入有多少，我就量入为出地为老百姓办多少事。否则，纵使巧妇当家，亦会难为无米之炊。不过，县制的核心与关键，在于政府、社会、人民三者之间权力与责任的划分，以及政府机构的设置、职能的安排、各管理单位之间职权与责任边界的确定，以及各机构间的相互协调性。这就需要建立一系列的体制，如县域行政体制、经济体制、司法体制、教育体制、文化体制等等。这些体制的科学与否直接影响到县域管理的效率和效能，在整个管理中起着决定性作用。

所谓“运行机制”，通常是指一个事物或物体内部的构造和运作原理，亦称事物的内在工作方式，包括有关组成部分之间的相互关系以及各种变化的相互联系。

对于体制与机制的关系，我也经常犯糊涂，因为他们之间就像一对孪生兄弟一样，不细加观察，往往很容易搞混认错。一般说来，机制是从属于制度的东西，总以形而下的方式具体表现出来。例如在封建社会里，政权很少上山下乡到农村，但广大农村每天都必然要产生出许许多多的社会矛盾与纠纷，如果这些社会矛盾与纠纷得不及时有效的化解，就自然会积小恨为大仇，化玉帛为兵戈，不闹出个惊天地、泣鬼神的大案来决不罢休。这种局面无论是官府还是百姓，肯定都是不愿意看到的。于是，农村社会内部就会自动地产生一批与血缘、亲缘、地缘紧密相关而在广大群众中享有德高望重地位的乡绅阶层，挺身而出来承担维护社会既定秩序和调解矛盾纠纷的责任。这就是机制的效能。

再举一例：今天的人们总是十分羡慕古代县衙规模小、官员少，甚至经常以此来影射和批评现在政府机构的臃肿和干部队伍的庞杂。其实，古代封建社会中，县政府之所以规模小和官员少，关键原因在于管理职能的设置安排上与今天完全不同。我们现在的政府一直是以“为人民服务”为宗旨的政府，在社会生活的每一个层面、每一个角落，政府的力量必须是无处不在、无所不管、无微不至，这样便必然成为名副其实的无限权力政府和无限责任政府。为了有效履行好政府的无限责任，政府就必须设立能够涵盖到方方面面的众多的行政管理和行政服务机构，也必须专门供养一支能够应付各种社会事务的庞大干部队伍。封建社会的县政府则不一样：它既没有无所不管的权力，也没有无微不至的责任和面面俱到的义务。在绝大多数封建王朝，对于县官的考核内容里，既没有招商引资以发展经济的任务，也没有兴办学校教育和医疗卫生的责任，甚至还可以打着“不扰民”的旗帜公开推行“无为而治”的行政路线。在这种机制下，衙门就当然很小而官员就可以很少。所以，体制与机制的关系问题，有点儿像是打断了骨头还连着筋的样子，内部还有许多相互牵扯的事情。

最初意义上的地方区划概念

中国古代，没有严格意义上的“社会”“政府”一说，更没有“经济基础”“上层建筑”这样的现代化理论名词，只有诸如“黎民”“百姓”和“社稷”“朝廷”等一类的习惯称谓。曾经有一位美国大学生问我：你们过去的“皇帝”是不是等于我们现在的“总统”？我回答说，虽然他们都是国家元首，但不能划等号。简单地讲，这里主要有三个不同：一是美国的总统是经过民众选举出来的，有规定的任期时间，而我们的皇帝是神授的“天子”，只要老百姓不造反形成改朝换代的局面，便可以毫无顾忌地世袭传承下去；二是你们的总统可以代表国家，但不能拥有国家，而我们的国家却全部归皇帝所有，一切都是皇帝的私人财产，这叫做“家天下”；三是你们的地方州县除了军事与外交事务要服从中央政府的统一管理之外，其他领域都享有高度的自治权，而我们的地方州县人、财、物一切都必须听命于皇帝，由皇帝随心所欲地直接指挥和调遣。

自古以来，中国人喜欢称之为“天朝”。这并不完全是一种“天子之朝”的意思，而是指疆域广大，遍布天下的形象说法。明代，国外地理学已经证明出我们人类所居住的世界是一个不断旋转着的圆圆的大地球，而中国则只是寓于这个地球东方的一个国度。当时，有一位来华的西方传教士受命给万历皇帝绘制一幅世界地图，如果他要坚持“地球论”，实事求是地告诉万历皇帝中国在这个地球上的正确方位的话，很可能会因此招致杀身大祸。这个洋人苦苦地思索了几天，终于想出一个办法。因为地球是圆形的，地图是平面的，把中国的位置放在世界的中央，从区域性地图绘制的技术角度上看，还真是一个无可挑剔的而两全其美的聪明之举，这样既保留了中国人“天朝”的面子，也不存在得罪别的什么国家。

由于古代缺乏科学的测量手段与技术条件，中国疆域广大到底大到什么程度，各级行政区划特别是县一级行政区划到底有多少面积，一直无法得出具体的数据，不得不以“天下”这一美好词汇来作笼统概括。反正我们中国人向来只喜欢作定性的表述，而不大喜欢作定量的分析。《诗经》里面有四句诗，几千年来就像儿歌一样深深地铭刻在人们心中，叫“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”。这也属于是典型的定性思维，讲的是天下土地全归君王所有，而统治这些领土的大小官员，都只是君王属下的臣民。实际上，在产生《诗经》的那个时代里，国家的概念远不是后来的秦汉那个样子，而只是一个个被分封用来作为世袭“食邑”的小小区域。在这个小小区域里称之为“王”的人，所拥有的人口不可能太多，大到近万户，小到数百户，规模仅相当于我们今天一个中小型乡镇而已。倘若规模太大，夏代所分封的诸候国，前后达一万余个，这么多人口与地理资源又从何来呀！

历史传说中的“三皇五帝”时代，算不算阶级社会？专家们一直存在有争论。但有一点也是基本上可以肯定的东西，即国家形态还没有生成。那个时候的农耕文化尚处于发育期，人类与自然环境的关系还很和谐，到处都是茂密的森林和众多的动物种群。土地并不是人类社会最主要的生产资料，沃壤千里，多在沉睡之中，也不存在归谁所有的问题。人类比较普遍的生产方式，主要是依靠“人海战术”进行狩猎。今天团聚在这个山头上“屠龙”，明天则迁徙至那个原野中“缚虎”。所以，当时各部落之间争夺的主要对象不在“土地”，而在“人口”。哪个部落能拥有大量人口，他们就能称雄四方。

对于普通老百姓来说，既无任何国别户籍的限制，又无贵重不动产的拖累，因而随心所欲，任意迁徙。即使对于所隶部族亦无有形束缚，如果酋长不得人心，其部属可以改选他人当领袖，也可以自由相率逃离而去。因此，抗击外界侵犯包括抵御自然灾害以维持艰难生存的力量，恐怕还是氏族部落内部的团结。说那个时候的社会性质是原始共产主义应该比较符合实际，包括部落首领必须竭诚地为人民群众公心服务，否则连他自己都无法生存，这一切皆为社会生产力发展水平所使然。同时，人们的狩猎活动也一般应该有属于自己的比较稳定的区域范围。因此，这种氏族部落之间相对和谐的势力范围，很可能便是最初意义上的地方区划概念。

《增广贤文》中讲：“人不为己，天诛地灭”。谓之凡人都有一种劣根性，即私欲与杂念。随着农业经济活动的繁荣发展和人们的私欲膨胀，人类社会终于不可避免地进入了“以阶级斗争为纲”的私有制阶段。这个时候耕地已经成了最宝贵的生产资料，为了提高自己的生活水平和生活质量，强势的氏族部落群体不断地通过野蛮的武力手段兼并周边土地，掠夺外族人口，侵占社会财富，逐步形成一个个纷争割据的独立地盘。在凭借野蛮武力所建立起来的势力范围内，氏族部落的首领便是那称王称霸、无恶不作的主子。这些强势的氏族部落按照“弱肉强食”和“优存劣汰”的原则，在漫长的历史演进过程中又经过不断地分化与兼并，此消彼长，花开花谢，潮起潮落，最终营造出诸如夏、商、周为典型代表的巨大帝国。

“封邦建国”和“裂土封侯”

在社会生产力发展水平极为低下，交通、通讯条件十分落后，各地文化与生活习俗又差异很大的客观情况下，一个庞大帝国往往“打天下”容易，“守天下”就难了。说“打天下”容易，是因为打仗本身就是一种对物质的粗暴掠夺，队伍打到哪里，可以通过缴获“战利品”来保障对战争的供给，并获得巨大的心理满足。但是，“守天下”就不同。如果统治者要直接对各地实施有序有效的管理，则必需建立起一个专业政府，设置相关职能机构，配备官员来具体行政和执法。这在当时的情况下显然是很困难的事情，因为建立在刀耕火种技术基础上的农业经济极为原始，贫穷的国民几乎只能维持简单的再生产，没有多少剩余产品可以给一个“政府”的正常运转提供足够的财税物资支持。所以，与这种原始的农业社会之相适应的行政管理体制，便理所当然地只能是采用一种分散性的以地方管理为主的简单模式。

从现有的历史资料看来，夏、商、周三朝对地方行政管理所普遍采取的办法是“分封”。所谓“分封”，从性质上讲就像今天我们在广大农村中推行的分田到户式的家庭承包经营政策，即将“天下”的全部版土分成若干个小块，通过“封邦建国”或“裂土封侯”的形式，按照血缘和宗法的远近、战功与政绩的大小，交给自己宗子宗孙、亲戚和功臣等人去独立管理。中国史学大师顾颉刚的学生云梦浦先生认为：周武王乃是这个封建制的集大成者。但是，周武王真的辜负了云梦浦先生的器重，因为他在事实上并没有对分封制作出过什么特别重大的改革与创新，只是把这个经过了夏、商两朝数百年间的逐步蜕变而正在走向衰落的分封制重新“捡”了起来。

我粗略地查了一下，《墨子》一书记载：“古者天子之始封诸侯也万有余”。《吕氏春秋·吕览》中说，到了商汤尚有三千余国，迄至周初，便只剩下“服国八百余”。到了周武王当权时期，大大小小、林林总总的诸侯国仅残留170多个了。所以，云梦浦先生称赞周武王是分封制之集大成者，道理恐怕不大充分，至少是夏商统治者开创的大规模地“封邦建国”或“裂土封侯”的行为已经过去，而且引发的各种负面效应已经十分明显，诸候国之间的相互残杀与血腥兼并正在--迭起，从万余到八百的数字事实，足以证明分封制在社会文明进步过程中的野蛮性质和无可奈何花落去的窘境了。云先生之所以认定周武王是分封制之集大成者，依据的是“武王追慰先圣王”这一条，即给那些早已成为历史人物的“三皇五帝”的后代们也或多或少分封了一块领地。如封神农之后于焦；黄帝之后于祝；帝尧之后于蓟；帝舜之后于陈；大禹之后于杞；殷之后于宋……等。

但是，这不过是一种用来掩人耳目、欺骗社会的宣传伎俩。周武王封古圣先王之后和异姓诸侯，要么属于是沽名钓誉，要么就是迫不得已。太史公司马迁在《史记·汉兴以来诸侯年表》中讲，“周兼制天下，立七十一国，姬姓独居五十三人。”后来又复查出姬姓诸侯至少有五十五人。再考其给了自己子孙的封土所在地，多为王畿附近的沃壤，将那些同他拼命“打天下”的功臣和用来平衡社会舆论的异姓诸侯主要分封在贫穷的外围和边疆地区，甚至指定某一块尚未经征服的土地，完全属于是一种开空头支票的行为，让其自己去打拼经营。如《诗经·齐风》中讲，封齐一事，“五侯九伯，女实征之。”你有能力便去占领去统治，没有能力则不要怪我没有给你分封。至于说你那块可怜的食邑在激烈的争夺过程中万一被别人抢走了，就只能说明你的能力差而更不能找我扯皮了。周武王对楚国君的分封亦属无奈，因为地处遥远的长江流域的楚国诸候根本就不买他这个中央政府的账，早就随心所欲地四处侵略，占领了南方一大片版图。周武王没有办法，只好下个“红头文件”予以承认，算是送了个顺水人情而已。

如同奖赏有轻有重一样，分封也是有等级的。一般情况下，君王的嫡亲子孙所受封的土地面积与人口数量当然要大要多一些，谓之“国”。外戚次之，谓之“都”。功臣者最小，谓之“邑”。现在有人简单地从所分封区域范围的大小上进行类比，认为“国”一级相当于现在的省；“都”一级相当于现在的市州；“邑”一级则相当于现在的县。其实，这种类比既缺乏根据，也毫无意义，更不科学。因为商、朝、商三朝之诸候国达数千之多，断不可能相当于我们今天有几千个省吧！特别明确的是，国、都、邑虽有大小之分，但他们之间基本上没有领导和被领导的关系，不像我们现在省管市州，市州管县这样有序的三级行政管理层次。那时候的国、都、邑一般是相互平行、相互独立、自由自在的行政区划，你无权管我，我也管不着你。

古代行政管理体制建设的探索

当时，国也好，都与邑也罢，所有权的归属并不明晰。虽然说是被分封者要定期到京城朝觐、述职和承担着向朝廷“进贡”的义务，看起来诸侯对所分封的土地与人口只有使用权，所有权在中央政府的君王。但是，诸侯的爵位是世袭的，所受封的领地也可以一代代继承下去，这种使用权、收益权、处置权同所有权本来是不能分离的，因为操作起来很容易地就完全否定了君王的所有权。作为行政主体，“拍板”的一切权力都在诸侯手中。他们尽情地享受着本地区所创造的一切财富，甚至根本就不尽“进贡”的义务，不执行朝廷的法律，不服从君王的调遣，中央政府也拿他们没有办法。“周幽王烽火戏诸侯”之后，众诸侯觉得荒唐，以致于北方夷狄真来侵犯时，任其烽火长燃也一个个无动于衷。看起来是个诚信故事，实则是中央与地方关系极其脆弱淡薄的反映。久而久之，这种地方行政管理体制便很快催生出一批胡作非为的独立王国。君王虽然拥有天下，却是徒有虚名。

问题的严重性还在于，在各种物欲、权欲的巨大诱惑面前，父子、兄弟之间尚经常刀兵相向，谁还在乎“五服”之后那点虚伪的薄情呢！对于其他受封的外戚和功臣来说，“将相本无种，男儿当自强”“天子轮流转，明日到我家”。人人都希望当一回“天子”，哪个不想成为“九五之尊”！何况那些统领一方人、财、物大权的诸侯！所以，夏、商、周三朝后期，中央政府权力地位的逐步旁落即成历史的必然趋势。“天子”仅仅只是一种名义上的领袖，朝廷外强中干，政令不出都城，无法掌控天下局面，只得任由各封国诸侯之间明争暗斗，你抢我夺，相互攻掠，弱肉强食，烽烟四起，战火延绵不断的情形便是当时社会的常态。

云梦浦先生对传统的分封制曾有一段很简约的总结，虽然心情颇为沉重，但说得很有道理：“约而言之，方西周之盛也，密侯不臣，遂灭密国，夷王一怒足醯齐哀侯。天子之势亦云盛矣。迨平王东迁，千里王畿半沦于敌；仓卒东奔，赖晋郑之辅翼，苟延残喘于成周。然曾几何时，竟至周郑交质、楚庄问鼎，王室式微而封建之纪颓矣。天王尊严转赖大国维护，跋扈诸侯亦借挟天子以自重矣。因之王政失纲，而争霸之局启；强弱悬殊，而兼并之势兴矣。小国力弱遂撇天子而仰鼻息于霸主；诸侯之势盛者，灭人宗社遂亦习以为常矣。”周武王也许做梦都没有想过，到了春秋战国时期，他当年所亲手分封的大大小小数不清的诸侯国，经过血与火的残酷洗礼，大部分被鲸吞灭亡，只剩下楚、齐、燕、秦、魏、赵、韩等少数几个庞然大国了。

古人曾经断言：“天下大势，合久必分，分久必合”；认为这是历史发展进程中不以人们意志为转移的“铁血定律”。但是，在我们现在看来，这种“分”与“合”实质上是一个国家的中央与地方在权力、利益的调整上所采取的最为极端的形式，是古代行政管理体制实践过程中的一种极大的弊端。之所以说它是一种极端的形式和极大的弊端，是因为这种“分封”的体制和机制不能保障中央政府对于地方政府的有效掌控，必然导致国家的分裂与地方的割据。而且，这种反反复复的“分”与“合”，并非是在积极地推动民族的进步与社会的发展，它往往以社会生产力的大破坏和社会生活秩序的大动乱为代价，在很大程度上只是一种残酷、血腥和高成本的恶性循环的游戏，反映了古代社会我们的前人在行政管理体制建设上的一种痛苦的探索。(8)

废封建  置郡县　

公元前221年，秦始皇统一中国之后，在采取何种行政管理体制的问题上，曾经在群臣中展开过一次大讨论。丞相王绾提出要继续沿用周朝传统的分封制度，理由有两条：一条是分封自己的儿孙为诸侯，万一哪天外敌入侵或乱臣造反，诸侯王相互间可以彼此救援，这样有利于家天下统治的稳定；一条是这种传统的管理观念在人们的思想意识中已经深深扎根了数百上千年，并成为天下臣民十分熟悉且非常适应的政治制度了。廷尉李斯在朝堂的讨论会议上却高呼此论误国“不可为也”！他对秦始皇说：周王朝为什么会从强至弱最后崩溃亡国，祸根就在于传统的分封制度。诸侯国的诸侯们哪个不是血肉相连的宗族子弟？然而，为了土地与人口等财富的占有，相互攻打视为仇敌。周天子既无经济实力卡住诸侯的“脖子”，又无军事实力抑止诸侯的“手脚”，最后只有听之任之，毫无办法。如果您不改革旧的行政管理体制，还继续搞分封的话，今后的天下肯定是难以太平的。秦始皇听后十分赞赏李斯的分析与判断，认为“分封”制度必须改革：“天下共苦战斗不休”，如果“又复立国，是树兵也”，结局必然是“求其宁息，岂不难哉”！

大概就是根据这么一场对于秦王朝的前途命运来讲当然算是十分关键、十分紧要的争论，终于促使秦始皇下了政治体制改革的决心。所以《汉书·地理志》中说：“秦遂并兼四海，以为周制微弱，终为诸侯所丧，故不立尺土之封，分天下为郡县。”于是，后人们每每谈起“废封建，置郡县”的重大历史事件时，总把这一影响了中国社会两千多年的行政管理体制的改革创新的“花环”，毫不吝啬地戴在了秦始皇的头上。殊不知，成也是他，败也是他。秦始皇开启的专制主义中央集权统治的管理体制与运行机制，既对中国社会的统一与进步发挥了积极作用，又对政治文明的良性发展产生了诸多的破坏性作用。但是，这种局面的出现，并不是秦始皇的主观意志所能够掌控的，而是体制机制相互作用的自然结果。

其实，要求改革传统的分封制的套路，代之以新型的郡县制，这并不是秦始皇最初实行的，更不是李斯首先提出的。凡搞过历史专业研究的人都知道，早在春秋战国时期的一些著作中，便已经有过当时曾经建郡置县的明确记载。司马迁的《史记》里面也多次提到春秋战国有关郡县的内容。唐宋时期，很多史学家们就通过周详的考证对此作出过结论，认为“废分封、置郡县”的改革创新，从春秋之初即开始积极探索，战国时期便大力实验，至秦王朝统一中国之日，县制已经相当系统与完善了。秦始皇横扫六合，强力推行车同轨、书同文、钱同币、行同伦、统一度量衡，开创封建专制主义的中央集权统治的政治格局，必须要求破除传统的分封体制而实行以新型“郡县制”为核心的行政管理体制与运行机制。因此，这场争论无非只是走了一个与其说是“讨论”，还不如说其具有宣传“作秀”意义的过场。不管大臣们的思想观念是否能够与时俱进，“废分封、置郡县”已经成为不可逆转的历史发展方向了。

中国历史第一县的出现

云梦浦先生曾经指出：“我国地方政治的郡县两级制（度），自秦代实行以来，以至今日的地方政治制度仍不脱其范畴。至于郡县制之创立也，后人咸谓秦始皇废封建置郡县，或有推源到战国以前，谓即已见其端倪者，是皆史有可征，前贤论之审矣。然于郡县之何以形成则鲜有论及者。吾人敢断言郡县制度之成立也，断非由于一、二先知先觉的政治理论家事先立说创制于前，然后始有郡县者。换言之，则郡县之起源势必由于人类社会生活逐渐演变之结果。”云先生的意思是讲，郡县制度的起源绝对不是某些人主观意志的产物，而是社会生产力发展到一定阶段的必然产物。云先生师从顾颉刚，学史之时应在上世纪30年代，能够以唯物史观来分析评价县制，实属于难能可贵。

但是，看出中国社会发展进程中这一历史大趋势的人并非是今天的云梦浦先生，早在2000多年前的汉代贾谊的《过秦论》、唐代柳宗元的《封建论》、明代王夫之的《读通鉴论》、清初顾炎武的《郡县论》等许多政治家、文学家、思想家的著作中，都对此有过十分深刻的分析与独到的见解。即使是现在研读起来，仍然令我们肃然起敬。

可以肯定地说，中国历史上“县”的出现，绝对不简单地是一个在区域称谓上的随意改变，更不是诸候国君们一时心血来潮所创造的文字游戏，而是一个事关国家与地方在行政管理体制与运行机制上重大改革的产物。县制最早到底出现在什么时候呢？据顾栋高先生在《春秋列国爵姓及存灭表叙》中说：“春秋之列侯始而星罗棋布，继而强兼弱削，其源流指掌可数，……封建之裂为郡县，盖不自秦始也，自荻公之世，而楚文王已县申息，封畛于汝。逮后，而晋有四十县。哀公二年，赵鞅为铗之师，誓曰‘克敌者，上大夫受县，下大夫受郡’。终春秋之世，而国之灭为县邑者强乎半天下。”按此说法，县制应该创于春秋而盛于战国时期。

因循顾栋高先生的注释出口，我查了一下《尚书》《左传》《史记》等古籍，初步断定创造中国县制最早的地方是地处长江流域的楚国，拥有其知识产权的人应该是楚武王。楚武王时期（前740~前689年），他派兵消灭了一个位于今天湖北省荆门市沙洋县李市镇的叫做“权”的封国，然后任命了一个人到这个新开拓的行政疆域去当负责人。“尹”就是当时楚国县一级政府行政主官的名称。灭权国设“尹”，在今天还没有新的考证资料出现之前，该不该视为中国历史上的第一个县域，还有待考证。因为其一，楚国灭了这个权国之后，其新建立的政权名称是不是就叫“县”，史书上没有讲清楚；其二，这个权国的行政区域当时有多大，是一个县的规模？还是一个乡镇的规模？我们现在也不晓得；其三，取代这个权国的新政权机构犹如昙花一现，很快就不明不白地消失了，再也见不到他的踪迹，成为了一个“无头案”。

但是过了不久，楚武王的儿子楚文王（前689~前677年）继承其父亲的扩张主义政策，出兵又消灭了申、息两个小国，“实县申、息”以治之。这里也有两点情况值得我们注意：一是史籍上明确记载，楚国灭掉申、息两国之后，新设的政权机构就名正言顺地叫“县”。二是我查了一下，申县即今天河南省的南阳市，早已是一个地级市了。息县则是今天河南省信阳市下辖的一个县，无论是地域还是县名，2000多年来一直没有什么变化，可称之为中国行政管理历史上名副其实的“古董”。因此，我认为息县比权国更有可能是古代中国社会的“第一县”。把息县作为古代中国行政管理体制改革创新的发源地，我看也是理所当然的。作为“春秋五霸”之一的楚庄王（前613~前591年）上台之后更是大力推行的强权政治与侵略政策，“灭九国以为县”，天下一片震惊，鲁、郑、陈、宋等国家先后归附楚国，楚庄王遂称霸中原，楚国也成为超级大国。

在探索地方行政管理体制改革的道路上紧随楚国步伐的是秦国。《史记·秦本纪》中记载说：武公十年（前688年）“伐?、冀戎，初县之”；武公十一年（前687年）又“初县杜、郑”。这就是说，当楚国在长江流域通过创立新型县制而奋力向北扩张的时候，不甘落后的秦国则也以同样的方式向西蚕食。《左传》上讲，宣公十五年（前594年）晋侯以瓜衍之县赏士伯。昭公五年，“韩赋七邑，皆成县也”。“因其十家九县……其余四十县”。昭公二十八年（前514年）晋吞灭祁氏、羊舌氏，“分祁氏之田以为七县，分羊舌氏之田以为三县”。就连当时的社会整体发展水平尚比较低的吴国，也在今天的江苏镇江市设置了朱方县。所以，明末清初的历史学家顾炎武在《日知录·郡县条》中评述：“春秋之世，灭人之国者，固以为县矣”。

县的产生方式和建设途径

事实证明，从春秋起，或按照血缘和宗法的远近关系，或以战功政绩的大小优劣，对自己宗子宗孙、亲戚、功臣实行“封邦建国”或“分土封侯”的传统治理体制与运行机制所引发出来的各种弊端已经充分显露。在血与火的教训中，人们开始在深刻反思这个问题，并积极探索新的办法。当时比较普遍的想法是，必须扭转过去中央的权力弱小，地方权力强大，不听命于中央的危险局面，使朝廷在人、财、物等重要方面保持高度集权，能够直接干预甚至掌控各个地方的政治、经济、军事等领域的社会管理事务，实行统一的政策措施，以追求国家生活秩序有一个比较长期的相对稳定。要达到这一点，就必须“废封建、兴郡县”。于是，“县”作为行政管理体制改革的新生产物，逐步地浮出历史水面。

更重要的是，春秋战国时期，你争我夺、弱肉强食的残酷战争几乎每天都在激烈地进行。战争属于经济社会综合国力的较量，也是对行政管理体制与运行机制效率高低的检验。在绝大多数分封制诸侯国里，生产力水平低下，经济运行状态差，领主们局限于各自一小块食邑，基本上没有行政管理。这种状况当然无法适应残酷的战争，于是一触即溃，战无不败。就像《史记·项羽本纪》中所言：在强敌面前，“人为刀俎,我为鱼肉”了。与此相反的是，郡县制国家由于采取了封建专制主义的中央集权的体制机制，国王的战略意图和中央政府的方针、路线与政策能够在全国各地得到有效的贯彻落实，可以充分地集中全国的人力、物力、财力办大事，去支撑大规模的战争。这就与传统的体制机制形成了鲜明的对比，并不断地刺激一些诸侯国奋起改革创新，去探索和推行郡县制。

经过实践探索与反复比较，人们逐渐发现楚国率先实施的由中央政府集权统治的县制新法，比起旧日的分封体制确实要优越很多。于是，其他国家纷纷借鉴和移植，甚至群起效仿楚国的县制新法。到了战国时期，县制的创想在各诸侯国中不断地得以发挥、扩展和完善。所以，顾栋高先生说“终春秋之世，而国之灭为县邑者强乎半天下”，就是这种形势下的客观事实。我们读书的时候，老师常讲，凡新生事物都必然具有强大的生命力。以县制的发育过程看，尽管生长期先后达数百年之久，但毕竟还是“栽培”成了一棵根深叶茂的参天大树了。

当时，县的产生方式和建设途径主要有五种：一是把被武力消灭了的诸侯国变成建制县。如楚国在春秋战国时期先后共设置了17个县，其中15个县就是将那些被自己所灭亡了的邻国改造而成的。秦国最初设县的记载为秦武公十年（前688年），“伐　、冀戎，初县之。十一年，初县杜、郑。”所以，秦与楚两国的县，大致上都是通过兼并战争吞灭小国后建立起来的；二是通过相对和平的外交手段把从邻国割让得来的领土改制成建制县。如晋国就曾经将“韩赋七邑，皆成县也”。后来，晋惠公为了争取秦国帮助他返回故里当国王，作为交换条件，愿将“河外五列城”割让秦国为郡县；三是把一些大官僚、大贵族所占有的土地和人口连片划分成建制县。如《左传》中昭公二十八年，晋灭祁氏和羊舌氏，“分祁氏之田为七县，分羊舌氏之田为三县”；四是把原来自己所分封的那些版土面积和人口规模比较小的“都”“邑”合并成新的建制县。如齐管仲推行合鄙之制，共立五属，“十县为属”，便是通过政治改革改乡鄙为县的。还有晋改都邑绛为县。商鞅变法时，也曾经“集小都乡邑聚为县，置令丞，凡三十一县”；五是随着大片荒芜土地的不断拓垦，人丁的逐步繁盛，国家便直接将这些新的开发区设置成新县。

   今年以来，项城市人大常委会在执法检查方式方法上强化“三项工作举措”，着力提升执法检查工作水平，增强执法检查实际效果。
  一是强化前期调研。为了提高执法检查工作实效，执法检查前，多渠道广泛征求群众意见、建议，针对群众普遍关注的热点难点问题、围绕与人民群众切身利益相关的问题确定执法检查内容。市人大常委会分管领导亲自带队深入政府相关职能部门开展调研，了解法律贯彻实施中的工作重点和问题。在此基础上，制定执法检查方案。

二是强化队伍建设。为了确保执法检查工作的顺利开展，结合工作需要建立了由市人大常委会分管领导挂帅的执法检查组，邀请人大代表、有关专业人士和群众参与执法检查，通过听取汇报、召开座谈会、个别走访、实地考察、查阅资料等方式，让政府职能部门与代表、专业人士、群众直接对话、听取意见，使检查组更加深入、全面了解问题，有针对性的提出建议。
  三是强化检查实效。在执法检查方式上，实行执法监督与舆论监督同部署、同行动。组织有关新闻单位对执法检查进行全程报道，实现人大监督与舆论监督、群众监督的有机结合，对检查中发现的问题敢于曝光，对群众关注的热点难点问题进行跟踪报道，增强执法检查的透明度，扩大社会影响力。同时，市人大以意见和建议的形式反映在执法检查报告中，提交人大常委会会议进行专题审议，形成具有权威性的审议意见移交政府处理解决，对于一些重大问题人大常委会适时作出决议、决定，要求“一府两院”办理落实。

 (赵玉华)